中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件

新華社北京12月8日電近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。

《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》全文如下。

根據(jù)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《國務院關于加強審計工作的意見》要求，為保障審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，現(xiàn)就完善審計制度有關重大問題提出如下框架意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國務院決策部署，認真貫徹落實憲法、審計法等法律法規(guī)，緊密結合審計工作的職責任務和履職特點，著眼依法獨立行使審計監(jiān)督權，創(chuàng)新體制機制，加強和改進新形勢下的審計工作，強化審計隊伍建設，不斷提升審計能力和水平，更好服務于經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）總體目標。加大改革創(chuàng)新力度，完善審計制度，健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制，更好發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。

（三）基本原則

——堅持黨的領導。加強黨對審計工作的領導，圍繞黨委和政府的中心任務，研究提出審計工作的目標、任務和重點，嚴格執(zhí)行重要審計情況報告制度，支持審計機關依法獨立開展工作。堅持黨管干部原則，加強審計機關領導班子和隊伍建設，健全審計干部培養(yǎng)和管理機制，合理配置審計力量。

——堅持依法有序。運用法治思維和法治方式推動審計工作制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用，破解改革難題，依法有序推進。重大改革措施需要取得法律授權的，按法律程序實施。

——堅持問題導向。針對制約審計監(jiān)督作用發(fā)揮的體制機制障礙、影響審計事業(yè)長遠發(fā)展的重點難點問題，積極探索創(chuàng)新，推進審計制度完善。

——堅持統(tǒng)籌推進。充分考慮改革的復雜性和艱巨性，做到整體謀劃、分類設計、分步實施，及時總結工作經驗，確保各項措施相互銜接、協(xié)調推進。

二、主要任務

（一）實行審計全覆蓋。按照協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，依法全面履行審計監(jiān)督職責，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。摸清審計對象底數(shù)，充分考慮審計資源狀況，明確審計重點，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，統(tǒng)籌整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率。

（二）強化上級審計機關對下級審計機關的領導。圍繞增強審計監(jiān)督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統(tǒng)籌。加強審計機關干部管理，任免省級審計機關正職，須事先征得審計署黨組同意；任免省級審計機關副職，須事先征求審計署黨組的意見。上級審計機關要加強審計項目計劃的統(tǒng)籌和管理，合理配置審計資源，省級審計機關年度審計項目計劃要報審計署備案。上級審計機關要根據(jù)本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際需要，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計。健全重大事項報告制度，審計機關的重大事項和審計結果必須向上級審計機關報告，同時抄報同級黨委和政府。上級審計機關要加強對下級審計機關的考核。

（三）探索省以下地方審計機關人財物管理改革。2015年選擇江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等7省市開展省以下地方審計機關人財物管理改革試點，試點地區(qū)省級黨委和政府要按照黨管干部、統(tǒng)一管理的要求，加強對本地區(qū)審計試點工作的領導。市地級審計機關正職由省級黨委（黨委組織部）管理，其他領導班子成員和縣級審計機關領導班子成員可以委托市地級黨委管理。完善機構編制和人員管理制度，省級機構編制管理部門統(tǒng)一管理本地區(qū)審計機關的機構編制，省級審計機關協(xié)助開展相關工作，地方審計人員由省級統(tǒng)一招錄。改進經費和資產管理制度，地方審計機關的經費預算、資產由省級有關部門統(tǒng)一管理，也可以根據(jù)實際情況委托市地、縣有關部門管理。地方審計機關的各項經費標準由各地在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內結合實際確定，確保不低于現(xiàn)有水平。建立健全審計業(yè)務管理制度，試點地區(qū)審計機關審計項目計劃由省級審計機關統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計。

（四）推進審計職業(yè)化建設。根據(jù)審計職業(yè)特點，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，確保審計隊伍的專業(yè)化水平。根據(jù)公務員法和審計職業(yè)特點，建立適應審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業(yè)技術類公務員職務序列。完善審計人員選任機制，審計專業(yè)技術類公務員和綜合管理類公務員分類招錄，對專業(yè)性較強的職位可以實行聘任制。健全審計職業(yè)崗位責任追究機制。完善審計職業(yè)保障機制和職業(yè)教育培訓體系。

（五）加強審計隊伍思想和作風建設。要加強思想政治建設，強化理論武裝，堅定理想信念，嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，不斷提高審計隊伍的政治素質。切實踐行社會主義核心價值觀，加強審計職業(yè)道德建設，培育和弘揚審計精神，恪守審計職業(yè)操守，做到依法審計、文明審計。加強黨風廉政建設，從嚴管理審計隊伍，嚴格執(zhí)行廉政紀律和審計工作紀律，堅持原則、無私無畏、敢于碰硬，做到忠誠、干凈、擔當。

（六）建立健全履行法定審計職責保障機制。各級黨委和政府要定期聽取審計工作情況匯報，幫助解決實際困難和問題，支持審計機關依法履行職責，保障審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計機關不得超越職責權限、超越自身能力、違反法定程序開展審計，不參與各類與審計法定職責無關的、可能影響依法獨立進行審計監(jiān)督的議事協(xié)調機構或工作。健全干預審計工作行為登記報告制度。凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計，及時、全面提供審計所需的財務會計、業(yè)務和管理等資料，不得制定限制向審計機關提供資料和開放計算機信息系統(tǒng)查詢權限的規(guī)定，已經制定的應予修訂或廢止。對拒不接受審計監(jiān)督，阻撓、干擾和不配合審計工作，或威脅恐嚇、打擊報復審計人員的，要依紀依法查處。審計機關要進一步優(yōu)化審計工作機制，充分聽取有關主管部門和審計對象的意見，客觀公正地作出審計結論，維護審計對象的合法權益。

（七）完善審計結果運用機制。建立健全審計與組織人事、紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協(xié)調機制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據(jù)。對審計發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索或其他事項，審計機關要依法及時移送有關部門和單位，有關部門和單位要認真核實查處，并及時向審計機關反饋查處結果，不得推諉、塞責。對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議，有關部門和單位要認真研究，及時清理不合理的制度和規(guī)則，建立健全有關制度規(guī)定。領導干部經濟責任審計結果和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，要納入所在單位領導班子民主生活會及黨風廉政建設責任制檢查考核的內容，作為領導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)。有關部門和單位要加強督促和檢查，推動抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改。對整改不力、屢審屢犯的，要與被審計單位主要負責人進行約談，嚴格追責問責。各級人大常委會要把督促審計查出突出問題整改工作與審查監(jiān)督政府、部門預算決算工作結合起來，建立聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告機制。審計機關要依法依規(guī)公告審計結果，被審計單位要公告整改結果。

（八）加強對審計機關的監(jiān)督。各級黨委、人大、政府要加強對審計機關的監(jiān)督，定期組織開展審計法律法規(guī)執(zhí)行情況檢查，督促審計機關切實加強黨風廉政建設、嚴格依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結果。探索建立對審計機關的外部審計制度，加強對審計機關主要領導干部的經濟責任審計，外部審計由同級黨委和政府及上級審計機關負責組織。完善聘請民主黨派和無黨派人士擔任特約審計員制度。審計機關要堅持陽光法則，加大公開透明度，自覺接受人民監(jiān)督。

    三、加強組織領導

    （一）加強組織實施。完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。有關部門和地方各級黨委、政府要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，充分認識完善審計制度的重大意義，加強工作統(tǒng)籌，形成合力，推動各項改革措施貫徹落實。

    （二）有序部署推進。審計署要會同有關部門按照本框架意見和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》、《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》、《關于推進國家審計職業(yè)化建設的指導意見》確定的目標要求和任務，加強組織協(xié)調，密切配合，有重點、有步驟地抓好落實。省級黨委和政府要加強對本地區(qū)有關工作的領導，抓緊研究制定本地區(qū)的落實意見和方案，明確具體措施和時間表。實施過程中遇到的重大問題，要及時報告。

    （三）推動完善相關法律制度。根據(jù)完善審計制度的需要，在充分總結試點及實施經驗的基礎上，及時推動修訂完善審計法及其實施條例，健全相關配套規(guī)章制度，使各項工作于法有據(jù)，確保各項任務順利實施。根據(jù)我國國情，進一步研究完善有關制度設計，切實解決重點難點問題。

    《關于實行審計全覆蓋的實施意見》全文如下。

    為全面履行審計監(jiān)督職責，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，根據(jù)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，制定本實施意見。

    一、實行審計全覆蓋的目標要求

    對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。審計機關要建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責、同責同審，通過在一定周期內對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業(yè)領導人員履行經濟責任情況進行全面審計，實現(xiàn)審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內至少審計1次，對重點地區(qū)、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計，堅持問題導向，對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次，實現(xiàn)有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，通過審計全覆蓋發(fā)現(xiàn)國家重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經法紀，促進廉政建設；反映經濟運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經濟安全；總結經濟運行中好的做法和經驗，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進深化改革和體制機制創(chuàng)新。

    二、對公共資金實行審計全覆蓋

    審計機關要依法對政府的全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金，以及相關經濟活動進行審計。主要檢查公共資金籌集、管理、分配、使用過程中遵守國家法律法規(guī)情況，貫徹執(zhí)行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，公共資金管理使用的真實性、合法性、效益性以及公共資金沉淀等情況，公共資金投入與項目進展、事業(yè)發(fā)展等情況，公共資金管理、使用部門和單位的財政財務收支、預算執(zhí)行和決算情況，以及職責履行情況，以促進公共資金安全高效使用。根據(jù)公共資金的重要性、規(guī)模和管理分配權限等因素，確定重點審計對象。堅持以公共資金運行和重大政策落實情況為主線，將預算執(zhí)行審計與決算草案審計、專項資金審計、重大投資項目跟蹤審計等相結合，對涉及的重點部門和單位進行重點監(jiān)督，加大對資金管理分配使用關鍵環(huán)節(jié)的審計力度。

    三、對國有資產實行審計全覆蓋

    審計機關要依法對行政事業(yè)單位、國有和國有資本占控股或主導地位的企業(yè)（含金融企業(yè)，以下簡稱國有企業(yè)）等管理、使用和運營的境內外國有資產進行審計。主要檢查國有資產管理、使用和運營過程中遵守國家法律法規(guī)情況，貫徹執(zhí)行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，國有資產真實完整和保值增值情況，國有資產重大投資決策及投資績效情況，資產質量和經營風險管理情況，國有資產管理部門職責履行情況，以維護國有資產安全，促進提高國有資產運營績效。根據(jù)國有資產的規(guī)模、管理狀況以及管理主體的戰(zhàn)略地位等因素，確定重點審計對象。對國有企業(yè)資產負債損益情況進行審計，將國有資產管理使用情況作為行政事業(yè)單位年度預算執(zhí)行審計或其他專項審計的內容。

    四、對國有資源實行審計全覆蓋

    審計機關要依法對土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經營權、排污權等國有無形資產，以及法律法規(guī)規(guī)定屬于國家所有的其他資源進行審計。主要檢查國有資源管理和開發(fā)利用過程中遵守國家法律法規(guī)情況，貫徹執(zhí)行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，國有資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護情況，相關資金的征收、管理、分配和使用情況，資源環(huán)境保護項目的建設情況和運營效果、國有資源管理部門的職責履行情況，以促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)文明建設。根據(jù)國有資源的稀缺性、戰(zhàn)略性和分布情況等因素，確定重點審計對象。加大對資源富集和毀損嚴重地區(qū)的審計力度，對重點國有資源進行專項審計，將國有資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護等情況作為領導干部經濟責任審計的重要內容，對領導干部實行自然資源資產離任審計。

    五、對領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋

    審計機關要依法對地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位、人民團體等單位的黨委（黨組、黨工委）和行政正職領導干部（包括主持工作1年以上的副職領導干部），國有企業(yè)法定代表人，以及實際行使相應職權的企業(yè)領導人員履行經濟責任情況進行審計。主要檢查領導干部貫徹執(zhí)行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況，遵守有關法律法規(guī)和財經紀律情況，本地區(qū)本部門本單位發(fā)展規(guī)劃和政策措施制定、執(zhí)行情況及效果，重大決策和內部控制制度的執(zhí)行情況及效果，本人遵守黨風廉政建設有關規(guī)定情況等，以促進領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責。根據(jù)領導干部的崗位性質、履行經濟責任的重要程度、管理資金資產資源規(guī)模等因素，確定重點審計對象和審計周期。堅持任中審計和離任審計相結合，經濟責任審計與財政審計、金融審計、企業(yè)審計、資源環(huán)境審計、涉外審計等相結合，實現(xiàn)項目統(tǒng)籌安排、協(xié)同實施。

    六、加強審計資源統(tǒng)籌整合

    適應審計全覆蓋的要求，加大審計資源統(tǒng)籌整合力度，避免重復審計，增強審計監(jiān)督整體效能。加強審計項目計劃統(tǒng)籌，在摸清審計對象底數(shù)的基礎上，建立分行業(yè)、分領域審計對象數(shù)據(jù)庫，分類確定審計重點和審計頻次，編制中長期審計項目規(guī)劃和年度計劃時，既要突出年度審計重點，又要保證在一定周期內實現(xiàn)全覆蓋。整合各層級審計資源，開展涉及全局或行業(yè)性的重點資金和重大項目全面審計，發(fā)揮審計監(jiān)督的整體性和宏觀性作用。在充分總結經驗的基礎上，完善國家審計準則和審計指南體系，明確各項審計應遵循的具體標準和程序，提高審計的規(guī)范性。集中力量、重點突破，對熱點難點問題進行專項審計，揭示普遍性、典型性問題，深入分析原因，提出對策建議，推動建立健全體制機制、堵塞制度漏洞，達到以點促面的效果。建立審計成果和信息共享機制，加強各級審計機關、不同審計項目之間的溝通交流，實現(xiàn)審計成果和信息及時共享，提高審計監(jiān)督成效。加強內部審計工作，充分發(fā)揮內部審計作用。有效利用社會審計力量，除涉密項目外，根據(jù)審計項目實施需要，可以向社會購買審計服務。

    七、創(chuàng)新審計技術方法

    構建大數(shù)據(jù)審計工作模式，提高審計能力、質量和效率，擴大審計監(jiān)督的廣度和深度。有關部門、金融機構和國有企事業(yè)單位應根據(jù)審計工作需要，依法向審計機關提供與本單位本系統(tǒng)履行職責相關的電子數(shù)據(jù)信息和必要的技術文檔，不得制定限制向審計機關提供資料和開放計算機信息系統(tǒng)查詢權限的規(guī)定，已經制定的應予修訂或廢止。審計機關要建立健全數(shù)據(jù)定期報送制度，加大數(shù)據(jù)集中力度，對獲取的數(shù)據(jù)資料嚴格保密。適應大數(shù)據(jù)審計需要，構建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺，積極運用大數(shù)據(jù)技術，加大業(yè)務數(shù)據(jù)與財務數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領域數(shù)據(jù)的綜合比對和關聯(lián)分析力度，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。探索建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施聯(lián)網審計。